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Le Gouvernement a décidé de rendre public l'avis du Conseil d'État portant sur un projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique

CONSEIL D'ÉTAT
ASSEMBLÉE GÉNÉRALE
Section de l'intérieur
Section des finances
Section des travaux publics
Section sociale
Séance du 29 mars 2018
N° 394435

Projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique

EXTRAIT DU REGISTRE DES DÉLIBÉRATIONS

Avis sur un projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique

1. Le Conseil d'État a été saisi le 27 février 2018 d'un projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique
Ce projet de loi a été modifié par trois saisines rectificatives reçues les 23 et 28 mars 2018 en ce qui concerne le texte du projet et, s'agissant de l'étude d'impact, le 28 mars 2018.

2. Ce projet de loi, qui comprend soixante-six articles, est organisé en quatre titres, respectivement intitulés « Construire plus, mieux et moins cher », « Evolutions du secteur du logement social », « Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale » et « Améliorer le cadre de vie ». Ces titres comprennent chacun trois à six chapitres regroupant les dispositions en fonction des objectifs plus spécifiques à la réalisation desquels ils doivent concourir. Le Conseil d'Etat n'a pas modifié cette structuration qui lui est apparue satisfaisante.

3. Dans sa version initiale, l'étude d'impact du projet est apparue, sur certains points lacunaire ou insuffisante au regard des prescriptions de la loi organique du 15 avril 2009. Le Conseil d'Etat souligne à cet égard de nouveau que, pour un projet de loi de cette nature, qui regroupe de très nombreuses mesures distinctes les unes des autres, c'est au titre de chaque article ou ensemble d'articles ayant le même objet que s'apprécie le respect des exigences relatives à l'étude d'impact.
Ainsi, s'agissant, par exemple, de la restructuration du secteur du logement social, l'étude d'impact se bornait à développer des éléments généraux sur le nombre et la diversité des organismes de logement social ainsi que sur la nécessité de garantir leur financement dans le contexte de l'adoption récente de l'article 126 de la loi de finances pour 2018, sans fournir d'éléments suffisants permettant de justifier que l'obligation de regroupement qu'il est projeté de leur imposer participe à un objectif à valeur constitutionnelle ou d'intérêt général, ni, à supposer que tel soit le cas, les critères et éléments objectifs conduisant à retenir un seuil minimum de 15 000 logements gérés par organisme pour imposer cette obligation. Par ailleurs, lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, un projet de loi conduit à pérenniser ou généraliser une mesure expérimentale ou à rendre obligatoire un dispositif qui ne constituait qu'une faculté, il apparaît indispensable que l'étude d'impact comporte un bilan de l'application de la mesure expérimentale ou du dispositif facultatif en cause de nature à justifier sa pérennisation, sa généralisation ou le fait de rendre obligatoire.

4. Le Gouvernement a, par la saisine rectificative du 28 mars 2018, complété et approfondi l'étude d'impact initiale sur la majeure partie de ces points. Ceux sur lesquels elle reste en-deçà de ce qu'elle devrait être sont mentionnés dans les développements qui suivent.

5. Le projet de loi comporte plusieurs habilitations à légiférer par ordonnance en application de l'article 38 de la Constitution. Le Conseil d'Etat a veillé à définir avec une précision suffisante les finalités et le domaine d'intervention de ces ordonnances, sans descendre cependant dans un degré de détail excessivement contraignant au regard des finalités poursuivies, et à adapter le délai dans lequel elles devront intervenir à la complexité que leur élaboration semble présenter.

6. L'élaboration de ce projet a été marquée par une procédure originale puisque l'avant-projet de loi a été précédé d'une concertation numérique qui a permis de recueillir près de 2 000 contributions, puis a été suivi d'une « conférence de consensus » sur le logement qui s'est déroulée du 12 décembre 2017 au 8 février 2018 et a associé les parties prenantes, les élus locaux, les parlementaires des deux chambres et l'Etat.
Pour novatrice et fructueuse qu'elle puisse être, cette démarche ne saurait dispenser le Gouvernement de faire procéder en temps utile aux consultations auxquelles le projet est soumis eu égard à la nature des dispositions qu'il édicte en temps utile. Or, le Conseil d'Etat relève que la saisine des organismes et collectivités qui doivent émettre un avis s'est effectuée tardivement, très souvent après que le projet de loi lui a été transmis et la plupart du temps selon les procédures d'examen en urgence.
Si la brièveté des délais impartis peut être sans incidence sur les avis recueillis lorsqu'ils portent sur un nombre limité de dispositions, il n'en va pas de même lorsque la consultation porte sur l'ensemble du projet de loi, ou une large partie, eu égard au volume de celui-ci. Au surplus, compte tenu de la date à laquelle ils ont été rendus, la possibilité pour le Gouvernement de les prendre en compte est extrêmement réduite, y compris au stade de l'examen par le Conseil d'Etat, stade auquel au demeurant auraient déjà dû être intégrées les modifications pouvant le cas échéant en résulter. Certes, la régularité formelle des consultations est assurée mais l'esprit qui a présidé à l'obligation de consulter ne peut être considéré comme respecté.
7. Au-delà de ces remarques liminaires, et outre de nombreuses améliorations de rédaction qui s'expliquent d'elles-mêmes, ce projet de loi appelle, de la part du Conseil d'Etat, les observations suivantes.

En ce qui concerne le titre Ier « Construire plus, mieux et moins cher »

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