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Le projet de loi sur la Confiance dans l'institution judiciaire présenté cette semaine au Parlement comporte un volet important concernant la déontologie et la discipline des officiers publics et ministériels au rang desquels figurent les notaires.

Ce texte fait suite au rapport de l'inspection générale de la justice (IGJ) "La discipline des professions du droit et du chiffre" remis au garde des Sceaux en fin d'année 2020.* (Fiche technique)

Il tient compte de propositions de la Mission « flash » sur la mise en place d'un collège de déontologie des officiers publics ministériels ** à l'initiative des députés Cécile Untermaier et Fabien Matras membres de la commission des Lois de l'Assemblée Nationale dont la Communication a été faite en Octobre 2020.

Le Conseil supérieur du notariat (CSN) rappelle qu'il avait été auditionné à l'occasion de ces travaux et avait été particulièrement pro-actif en proposant des axes de réforme afin de renouveler les règles de discipline dans le notariat.

Dès 2018, le Notariat avait en effet débuté une réflexion sur la question de la discipline et de la déontologie dans la profession, laquelle s'était traduite par la remise de propositions à la Chancellerie à l'automne 2019. Le CSN ne peut que se réjouir que le projet de loi sur la Confiance dans l'institution judiciaire présenté au Parlement cette semaine reprenne nombre de ses propositions.

Pour David Ambrosiano, président du CSN « le Notariat avait demandé dès 2018 une réforme. Piloter la discipline d'une profession quel qu'elle soit avec des règles datant de 1945 ne peut être totalement efficace aujourd'hui. Nous nous félicitons de voir qu'un grand nombre des axes d'évolution que nous avons proposé se retrouve dans ce projet de loi. Celui-ci va doter le notariat d'outils nouveaux et bien mieux adaptés pour améliorer la qualité du service et l'exemplarité des professionnels dans l'exercice de leurs missions. »

* Fiche technique
Par note du 25 septembre 2019, le directeur du cabinet du garde des Sceaux, ministre de la justice saisissait l'inspection générale de la justice d'une mission sur la discipline des professions du droit et du chiffre, soit huit professions, avocats aux conseils, avocats, notaires, huissiers de justice, commissaires-priseurs judiciaires, greffiers auprès des tribunaux de commerce, commissaires aux comptes, administrateurs et mandataires judiciaires . Certains de ces professionnels sont officiers publics et ministériels, d'autres non mais tous exercent une profession libérale avec un aspect économique fort.
Le rapport, après une présentation générale des professions, aborde la question des règles déontologiques, des modalités de contrôle et des régimes disciplinaires en vigueur afin de montrer à la fois ce qui les rassemble mais aussi ce qui les différencie, ce qui pose difficulté pour ensuite les confronter à leur application effective, faisant surgir les manques, les interrogations et donc les insatisfactions des professions justifiant les nombreux projets de réforme à leur propre initiative. Dresser un état des lieux du champ disciplinaire a mobilisé plusieurs sources : celles de la recherche, des professions elles-mêmes dont certaines disposent de données chiffrées et des parquets généraux sollicités par la mission. Malgré certaines différences, elles convergent toutes et illustrent la faiblesse des poursuites et des décisions. L'organisation et l'action de la direction des affaires civiles et du sceau auront été abordées précédemment permettant de faire de cette direction, l'acteur majeur de la réalisation des propositions présentées dans la dernière partie. Enfin le Haut conseil au commissariat aux comptes (H3C) et certains modèles étrangers, au premier rang desquels figure le modèle québécois, ont aussi fait l'objet de développements.

** Synthèse du Rapport d'inspection
SYNTHESE
LISTE DES RECOMMANDATIONS
INTRODUCTION

1. LES PROFESSIONS DU DROIT ET DU CHIFFRE : UNE MULTITUDE DE SITUATIONS ET DE REGLEMENTATIONS EN MATIERE DE CONTROLE ET DE DISCIPLINE
1.1 Une présentation générale des professions concernées par la mission et de leurs effectifs

1.2 Des règles déontologiques, fondements de l'action disciplinaire, pour des professions en mutation
1.2.1 Un socle commun de grands principes généraux et des orientations identiques
1.2.1.1 Une préoccupation commune et première, la protection ou la défense de la profession
1.2.1.2 La protection des publics, une préoccupation plus marginale
1.2.2 Des règles déontologiques à l'épreuve des mutations et des évolutions
1.2.2.1 Des professions touchées par de nombreuses évolutions : un accès facilité, un champ de compétences élargi et de nouvelles conditions d'exercice...
1.2.2.2 ... induisant des risques difficilement objectivables en l'état

1.3 Des professions toutes contrôlées par leurs pairs mais selon des modalités différentes
1.3.1 Des dispositifs de contrôle divers mais précisément réglementés
1.3.2 Un régime spécifique pour les avocats, profession libérale et indépendante

1.4 Des procédures disciplinaires lourdes et insuffisamment précises, source d'insécurité
1.4.1 Une volonté de créer de la distanciation pour l'instance disciplinaire : un échelon régional, interrégional voire national
1.4.1.1 Des avocats jugés exclusivement par leurs pairs en première instance à un niveau régional sauf exception
1.4.1.2 Les autres professions du droit soumises à une dualité d'instances disciplinaires : celle d'un tribunal judiciaire et celle de la profession
1.4.1.3 Les professions du chiffre relèvent d'instances nationales avec échevinage
1.4.2 Une phase d'instruction qui souffre de nombreux maux
1.4.2.1 Une distanciation insuffisante voire inexistante de l'autorité d'instruction qui pose la question de l'impartialité
1.4.2.2 Des imprécisions ou manques, sources d'insécurité juridique et d'insatisfaction

2. LA TUTELLE HISTORIQUE PAR LE MINISTERE DE LA JUSTICE
2.1 Une tutelle exercée par la DACS, organisation et enjeux

2.2 La légistique et la gestion des professions du droit et du chiffre : des missions traditionnelles assurées par la DACS
2.2.1 La légistique pleinement assurée dans sa dimension technique
2.2.2 La gestion des professions : une adaptation rapide pour faire face à un mouvement d'envergure de créations d'offices

2.3 Une tutelle écornée sous l'effet de la libéralisation économique

2.4 Des difficultés à définir et mener une véritable politique en matière de contrôle et de discipline de ces professions
2.4.1 Des moyens ainsi qu'une organisation peu appropriés
2.4.1.1 Un effectif réduit sur ce secteur
2.4.1.2 Un système d'information rudimentaire et incomplet
2.4.2 Une certaine frilosité tant à l'égard des professions que des parquets généraux avec toutefois plusieurs actions récentes positives
2.4.2.1 A l'égard des professions
2.4.2.2 A l'égard des parquets généraux et parquets

3. DES PROFESSIONS DEVANT REPONDRE A DES EXIGENCES DE QUALITE POUR ASSURER LEUR AUTOREGULATION ET PREVENIR LES MANQUEMENTS DISCIPLINAIRES
3.1 Le levier de la formation bien investi

3.2 La réponse aux réclamations et plaintes insuffisamment encadrée
3.2.1 Des volumes mal connus et des typologies non définies
3.2.2 Un traitement volontariste des plaintes mais laissé à l'initiative de chacun
3.2.3 Des risques d'entre-soi et de publics esseulés

3.3 Un contrôle effectif par le biais d'inspections mais pas toujours suffisamment exploitées par les professions et par les autorités judiciaires
3.3.1 Une obligation de contrôle assurée
3.3.2 Une exploitation globale très parcellaire des contrôles tant par les professionnels que par des autorités judiciaires trop réservées

4. DES PROFESSIONS PEU SANCTIONNEES, DE SURCROIT SELON UN MODE CONFIDENTIEL
4.1 Les résultats disponibles caractérisés par de faibles volumes quelle que soit la source
4.1.1 De rares études et recherches
4.1.2 Les données obtenues par la mission auprès des professions
4.1.3 L'enquête réalisée auprès des parquets généraux
4.1.4 La lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, préoccupation grandissante des professions sans impact disciplinaire dans l'immédiat

4.2 Un dispositif d'ensemble inorganisé et insuffisant pour rendre compte de l'action disciplinaire

5. LE HAUT CONSEIL DU COMMISSARIAT AUX COMPTES (H3C), SEUL ORGANISME MAITRISANT A LA FOIS LE CONTROLE ET LA DISCIPLINE
5.1 Des pouvoirs et des moyens de plus en plus importants qui permettent d'assurer un contrôle préventif effectif, prélude à de possibles actions disciplinaires
5.1.1 Un contrôle de plus en plus encadré et de moins en moins délégué
5.1.2 Une analyse poussée de l'ensemble des contrôles, première porte d'entrée efficace à la mise en oeuvre éventuelle d'une action disciplinaire

5.2 Les moyens d'une action disciplinaire volontariste : un dispositif devenu homogène au fil des évolutions législatives
5.2.1 Le rapporteur général et son service d'enquête à la capacité d'instruction de plus en plus affirmée
5.2.2 Une formation de jugement qui sera de plus en plus sollicitée

5.3 Une visibilité extérieure particulièrement forte qui conforte l'action du H3C

5.4 Les enjeux à venir

6. DE NOMBREUX PROJETS DE REFORME DES REGIMES DISCIPLINAIRES SOUHAITES TANT PAR LES PROFESSIONS QUE PAR LES AUTORITES JUDICIAIRES
6.1 Les critiques récurrentes sur les dispositifs en vigueur

6.2 Les propositions des professionnels

6.3 Les propositions des autorités judiciaires

7. UN MODÈLE QUÉBÉCOIS SINGULIER
7.1 Des professions fédérées par un même code et une architecture commune

7.2 Un régime disciplinaire identique pour chacune des professions réglementées : du conseil de discipline au tribunal des professions

8. UN NOUVEL ELAN INDISPENSABLE POUR AFFIRMER L'IMPORTANCE DE L'ACTION DISCIPLINAIRE
8.1 Les correctifs à la charge de la DACS pour exercer pleinement sa tutelle
8.1.1 La création d'un bureau de la déontologie et de la discipline des professions du droit
8.1.2 Les missions à assurer
8.1.2.1 Une maitrise complète du processus légistique
8.1.2.2 Une politique d'action publique à définir et piloter
8.1.2.3 Un système d'information entièrement à bâtir

8.2 Une unification de la réglementation et de la procédure disciplinaire par une codification bâtie autour de principes directeurs et avec une échelle de sanctions rénovée
8.2.1 Un socle normatif commun codifié
8.2.2 La protection des publics érigée en principe directeur
8.2.3 Une nouvelle échelle de sanctions à définir

8.3 Une discipline à l'échelon interrégional commune aux professions du droit avec une commission nationale en appel
8.3.1 Les prérequis à la mise en place d'un modèle rénové
8.3.1.1 L'ensemble de la discipline des professions du droit à attribuer aux parquets généraux
8.3.1.2 La mise en place d'un mécanisme rendant possible un examen extérieur des plaintes et réclamations
8.3.1.3 La pertinence à définir une typologie de manquements
8.3.2 Les manquements les plus légers à traiter par les représentants professionnels locaux dotés de pouvoirs renforcés
8.3.3 Les manquements les plus graves relèvent d'une instance disciplinaire interrégionale
8.3.3.1 L'organisation de la discipline au niveau interrégional
8.3.3.2 L'appel devant une commission nationale
8.3.3.3 Une place à conférer au plaignant dans le cadre de ce nouveau dispositif disciplinaire
8.3.4 Le cas particulier des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation
8.3.5 Une publicité à conférer à l'ensemble du système

Type de document : Rapport d'inspection

Pagination : 92 pages

Édité par : Ministère de la justice